Toezicht en handhaving geluid van windparken

Akoestisch onderzoek heeft vooral formele waarde

Bij de melding voor het oprichten van een windpark moet de exploitant met een akoestisch onderzoek aantonen dat het windpark zal voldoen aan de geluidsnorm, jaargemiddeld 47 dB Lden. In de praktijk heeft een dergelijk onderzoek vaak weinig betekenis. Het is in het belang van de exploitant om zo lang mogelijk keuzevrijheid te behouden ten aanzien van fabricaat en type. Meestal is op het moment van uitvoering van het akoestisch onderzoek nog niet bekend welk fabricaat en type turbine zal worden gerealiseerd. In het voortraject is daarom meestal niet duidelijk hoeveel geluid het windpark zal gaan produceren. Het akoestisch onderzoek is dan gebaseerd op een type windturbine dat representatief geacht wordt voor de betreffende locatie. Vaak wordt een “worst case” scenario doorgerekend met een windturbine die voldoet aan de randvoorwaarden zoals tiphoogte en nominaal vermogen en op papier relatief lawaaiig is. Wanneer het windpark met de worst case windturbine niet voldoet aan de geluidsgrenswaarde, wordt een stille geluidsmodus geselecteerd, waarmee het windpark nog net wél binnen de norm blijft. Zodoende kan iedere windturbine op papier worden ingepast.

Werkelijke situatie vaak anders dan voorgeschoteld

Het komt voor dat windparken worden uitgerust met windturbines die helemaal niet zijn genoemd in het akoestisch onderzoek. Sterker nog, soms wijkt de werkelijke ashoogte af van de ashoogte die is gehanteerd bij de geluidsberekeningen, terwijl de ashoogte een zeer relevante parameter is. De emissie van de windturbine is namelijk niet alleen afhankelijk van de eigenschappen van de betreffende turbine, maar ook van de windtoestand ter plaatse. Een grotere ashoogte betekent meer wind en dus ook een hogere geluidsemissie. Wij denken dat deze tekortkoming moet worden voorkomen. Het bevoegd gezag kan dit afdwingen door bij de melding alleen een akoestisch onderzoek te accepteren dat is geactualiseerd met geluidsgegevens van de gekozen windturbine.

Een probleem dat tegelijkertijd speelt, is dat bij het akoestisch onderzoek moet worden uitgegaan van windgegevens van het KNMI, weliswaar specifiek voor de bewuste locatie, maar de data betreft gemiddelden over acht jaar. Na realisatie moet echter ieder kalenderjaar worden voldaan aan de norm. De tijd waarin de windturbine niet draaide, bijvoorbeeld voor onderhoud, hoeft niet te worden meegenomen. Maar de norm geldt ook als er dat jaar meer wind was dan gemiddeld. Het is denkbaar dat het windpark met de jaargemiddelde winddata van het KNMI wel, maar in werkelijkheid in een windrijk jaar niet voldoet aan de norm. Het risico hierop is voor omwonenden onduidelijk, omdat het akoestisch onderzoek geen informatie bevat over de worst case windtoestand.

Het is niet verwonderlijk dat het aspect geluid bij veel omwonenden vragen oproept. Wordt met het gekozen type windturbine wel voldaan aan de geluidsnormen? Is het nodig om een geluidsmodus in te stellen om er voor te zorgen dat de norm wordt gerespecteerd? Hoe wordt voorkomen dat de norm in een windrijk jaar wordt overschreden? Kloppen de geluidsemissiegegevens van de turbine wel? Draaien de windturbines in de nachtperiode in de beloofde stille geluidsmodus? Terecht dat vaak wordt verzocht om meer transparantie. Daarbij wordt met enig argwaan gekeken naar het bevoegd gezag, de instantie die de omgevingsvergunning heeft verleend.

Mogelijkheden voor toezicht en handhaving

Ten aanzien van toezicht en handhaving heeft het bevoegd gezag met de huidige regelgeving twee mogelijkheden. Ten eerste kan de geluidsuitstraling bij verschillende windsnelheden worden gemeten en vergeleken met de gegevens die zijn gebruikt bij het akoestisch onderzoek. Het gaat hierbij om emissiemetingen, wat inhoudt dat op relatief korte afstand van de mast wordt gemeten. Omwonenden hebben een voorkeur voor immissiemetingen, dus bij de woningen, maar dergelijke metingen zijn – naar ons oordeel terecht - in de regelgeving uitgesloten omdat ze complex en slecht reproduceerbaar zijn. Emissiemetingen zijn met de inzet van de juiste apparatuur en deskundigheid wel reproduceerbaar.

Een tweede mogelijkheid is het opvragen van de zogenaamde emissieterm van het afgelopen kalenderjaar bij de exploitant. De emissieterm is het product van de windsnelheidsafhankelijke geluidsemissie van de betreffende windturbine en de werkelijke windverdeling. Als het akoestisch onderzoek het juiste type turbine en de juiste ashoogte bevat, kan de emissieterm direct worden vergeleken met de waarde in dat rapport. Uit deze informatie kan worden afgeleid of over dat kalenderjaar werd voldaan aan de geluidsnorm.

Mogelijkheden te weinig benut

Met de bovengenoemde mogelijkheden zijn er op zich genoeg instrumenten om te controleren of aan de geluidsnorm is voldaan. Toch merken we dat bevoegde instanties erg terughoudend zijn met het controleren van de geluidsbelasting vanwege windparken. Het melden van geluidshinder door omwonenden is vaak onvoldoende om handhavingsprocedures op gang te brengen. Het indienen van een formeel handhavingsverzoek wel, maar die route is voor de meeste omwonenden onbekend.

Het gevolg is dat op beperkte schaal gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om het geluid daadwerkelijk te meten. Dat is jammer, want omwonenden kennen meer waarde toe aan meten dan aan berekenen. Meetwaarden worden eerder geaccepteerd dan berekende waarden. Met behulp van metingen is het ook goed mogelijk om defecten of afwijkingen te constateren die onnodige hinder veroorzaken.

De methodiek van het opvragen van de emissieterm kent ook een aantal bezwaren. Het eerste bezwaar is dat niet is vastgelegd hoe deze emissieterm precies moet worden berekend. In voorkomende gevallen neemt het bevoegd gezag genoegen met de aangeleverde data zonder deze grondig te controleren. Soms worden waarden geaccepteerd die zijn gebaseerd op windmetingen met de anemometer bovenop de gondel. Deze metingen zijn onnauwkeurig omdat ze zijn beïnvloed door het draaien van de rotor en geven daarom een te rooskleurig beeld.

Een bijkomend bezwaar van de jaarnorm is dat de emissieterm pas op 1 januari van het volgende jaar kan worden opgevraagd. Mochten normen zijn overschreden, dan kan niet met terugwerkende kracht worden bijgestuurd om te voorkomen dat een overschrijding plaatsvindt. Daarbij komt dat perioden waarin de windturbines niet in werking waren, wel worden meegenomen bij de beoordeling. Dit betekent dat, als het windpark pas in de tweede helft van het kalenderjaar in exploitatie werd genomen, het eerste deel van het jaar ook meetelt. De geluidsruimte van de eerste helft van het jaar kan worden benut in de periode dat het windpark wel in bedrijf was. Het is daarom evident dat het windpark in het eerste jaar voldoet aan de norm. Zo is toetsing in het eerste jaar vaak onzinnig. De belangrijkste periode om het vertrouwen van omwonenden te winnen en acceptatie te bewerkstelligen gaat daarmee verloren.

Aanpassen omgevingswet of zelfregulering?

Samenvattend denken wij dat de systematiek voor handhaving op de volgende punten kan worden verbeterd:

1. Het uitvoeren van een gevoeligheidsanalyse met betrekking tot windrijke jaren. Wat zijn de consequenties van een jaar waarin bovengemiddeld veel wind waait?
2. Het actualiseren van het akoestisch onderzoek met de gegevens van de gekozen turbine en de definitieve lay-out van het windpark voorafgaand aan de bouw van het windpark.
3. Het standaard uitvoeren van geluidsemissiemetingen binnen bijvoorbeeld drie maanden na het in bedrijf nemen van het windpark.
4. Het vaststellen van een methodiek om de emissieterm eenduidig vast te bepalen.
5. Het op frequente basis ontsluiten van de gerealiseerde emissieterm en het prognosticeren van het verloop voor de rest van het kalenderjaar, grondig geverifieerd door een onafhankelijke partij.

In 2021 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Voor veel geluidsbronnen zal de regelgeving ingrijpend veranderen. Het is echter niet de verwachting dat gesleuteld zal worden aan de regels voor windturbines. Het is de vraag of dat nodig is. Met een beetje goede wil kan het bevoegd gezag deze punten in de vergunning afdwingen. Maar de windbranche kan het bevoegd gezag ook een handje helpen. Waarom niet als blijk van “goed nabuurschap” de omgeving meer inzicht geven in het aspect geluid? Het is voor acceptatie door omwonenden belangrijk dat het gevoel een loer gedraaid te worden zo snel mogelijk wordt weggenomen. Anders blijft het verzet tegen nieuwe windparken onverminderd hevig.